Achtergrond

Het probleem: fragmentatie van het parlement

De huidige Tweede Kamer telt niet minder dan 17 verkozen fracties , zoals Figuur 1 laat zien. Door afsplitsingen is dit aantal inmiddels gestegen tot 20.

Figuur 1: Aantal partijen dat heeft deelgenomen aan de Tweede Kamerverkiezingen en dat is verkozen, 1918-2021 [1]

Bron: 37 partijen doen mee aan de Tweede Kamerverkiezingen van 17 maart 2021 | Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen (DNPP). NB: In 1956 werd het aantal zetels in de Tweede Kamer uitgebreid van 100 naar 150 zetels, waardoor de kiesdeler daalde van 1% naar 0,67%

Waar in 2003 de gemiddelde Kamerfractie nog 17 leden telde, zijn dat er nu gemiddeld nog maar 8. Daadwerkelijk zijn er amper partijen met deze gemiddelde omvang. Wat deze versplintering mogelijk maakt is de huidige kiesdrempel van slechts 0,67 procent van degenen die een geldige, niet blanco stem hebben uitgebracht.

De veelheid aan partijen en de dikwijls chaotische debatten leiden tot verminderde kwaliteit van besluitvorming over wetgeving, of staat zelfs besluitvorming in de weg. Elke fractie heeft een minimale spreektijd bij debatten, elke fractie kan en is vaak een doorgeefluik zijn van vragen van belangengroepen aan de minister of staatssecretaris, elke fractie kan zoveel moties indienen als zij wil (met beperkte steun van anderen). Het zet de bestuurbaarheid van het land onder druk. De versnippering maakt het politiek bestel instabiel, nu tegenover een omgangrijk ambtelijk apparaat een versplinterde Kamer staat. RU-policoloog Kristof Jacobs ziet dat nu bij veel partijen de kritische massa ontbreekt voor een goede parlementaire controle. [1] Uit observaties van de Nationale Politieke Index lijken Kamerleden van kleinere fracties wel goed mee te doen, maar niet wezenlijk méér bij te dragen aan de besluitvorming dan Kamerleden van grote fracties.[2]

Het uitblijven van een kwalitief goede besluitvorming is een doorn in het oog van veel burgers en leidt tot een verlies aan vertrouwen. Het vertrouwen in de regering was historisch gezien nog nooit zo laag: minder dan 40% van de Nederlandse burgers geeft deze een voldoende[3]. Nederlanders hebben er evenmin vertrouwen in dat het kabinet de ‘grote thema’s voortvarend aanpakt, als klimaat en stikstof, energie, gaswinning en de toeslagenaffaire.[4] Het vertrouwen in de Tweede Kamer was met 42% niet veel beter.[5]

De daling in vertrouwen in de overheid in Nederland in de laatste twee jaar (2021 en 2022), waarin de fragmentatie verder toesloeg, is opvallend zoals Ipsos laat zien (Ipsos: vertrouwen van Nederlanders in de politiek gekelderd (nos.nl)).

Het verband tussen fragmentatie en vertrouwen in de overheid is daarmee in het juiste perspectief geplaatst. Het is niet een vanzelfsprekend, oorzakelijk verband. Er zijn heel veel verschillende redenen waarom burgers minder vertrouwen hebben in de Tweede Kamer of in de overheid. [6] Er zijn veel andere redenen waarom de parlementaire besluitvorming te weinig kwaliteit heeft. Sommige daarvan zijn onafhankelijk van de fragmentatie, andere zijn er nauw mee verbonden.

Het gevolg: trage besluitvorming over de lange termijn, te weinig tegenspraak van de Kamer, te weinig aandacht voor de uitvoering

Nauw verbonden met de fragmentatie is de relatief geringe betrokkenheid van Kamerleden bij de besluitvorming over lange termijn zaken. Vooral beleid voor de lange termijn transities, die voor de deur staan,  blijft door versplintering hangen in Haagse debatten waarin korte termijn profilering, de peilingen en stemmenwinst steeds bepalender worden. Of het nu gaat om modernisering van de arbeidsmarkt, vereenvoudiging van het belastingstelsel, beheersing van de zorgkosten, hervorming van de woningmarkt, verbetering van de onderwijskwaliteit of vergroening van de economie; er is nauwelijks vooruitgang geboekt, terwijl we ze toch al jaren zagen aankomen, om nog maar niet te spreken van de vraagstukken die om een Europese benadering vragen.

Veelal worden lange termijn issues uitgebreid onderzocht en beschouwd door ad hoc commissies met zwaargewichten uit het openbaar bestuur of bedrijfsleven. De opvolging hiervan wordt echter vooruit geschoven (stikstofcommissie-Remkes, arbeidsmarktcommissie-Borstlap).  Een gefragmenteerde Tweede Kamer is niet in staat om voldoende weerwerk te geven.

Te weinig kennis over en aandacht voor uitvoering

De parlementaire onderzoekscommissie-Bosman[7] concludeerde dat burgers te vaak in de problemen raken door missers bij de uitvoering van wetten en regels. Het ontbreekt de TK te vaak aan specialistische kennis omdat de fracties steeds kleiner zijn. De onderzoekscommissie beveelt daarom o.a. aan dat Kamerleden zich beter verdiepen in de uitvoering van beleid en minder vertrouwen op volledige informatievoorziening vanuit de departementen. Daarnaast moet

• er meer aandacht aan de uitvoerbaarheid van beleid worden geschonken,
• de kennis- en informatiepositie van de Tweede Kamer verbeteren, en
• er meer vertrouwen komen tussen Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties.[8]

Dat alles is eenvoudiger te bereiken bij minder fragmentatie.

Ook (oud-)topambtenaar Bernard ter Haar is kritisch over de controlerende rol van de Tweede Kamer op het punt van de uitvoerbaarheid van veel beleid. Hij pleit voor impact assessments voorafgaand aan nieuw beleid, in plaats van de koehandel in coalitiepolitiek. Bovendien moeten ambtenaren meer het initiatief nemen met nieuw, doordacht, beleid naar hun minister en dienen zij bij ondoordachte plannen hun bezwaren luidkeels kenbaar te maken.[9] Ambtelijke tegenspraak moet de norm zijn, niet het uit de wind houden van de minister(s). Het bewaken van de lange lijnen is de opdracht voor topambtenaren, het verbinden van de lange termijn met de -aanlokkelijke- korte termijn.[10] De Kamer laat dit passeren: de coalitie is hecht en de oppositie te versplinterd om een deskundig weerwoord te geven. Dit is alleen mogelijk bij minder fragmentatie in de oppositie.

De daling van vertrouwen in de Tweede Kamer wordt vaak gezien als in het verlengde liggend van de grote missers in de uitvoering (waar vervolgens de Tweede Kamer haar vinger op legt via enquettes). Tegelijk was de Tweede Kamer zelf niet in staat de juiste vragen te stellen bij de invoering van de maatregelen die tot de grote problemen in de uitvoering leiden. De fragmentatie kan daarmee te maken hebben, zo betoogt ook het rapport Bosman

Hoe zit het met kiesdrempels elders?

Het loont om te leren van vele Europese landen om ons heen met kiesstelsels van evenredige vertegenwoordiging met hogere kiesdrempels van veelal 4 of 5 procent.[11]

In Westerse democratieën zijn kiesdrempels ingevoerd om fragmentatie van het partijsysteem te verminderen maar bovenal om het ordentelijk functioneren van het parlement te verzekeren[12]. Bijkomstigheid is dat met minder partijen, die groter zijn, eenvoudiger een relatief stabiele meerderheidsregering tot stand kan worden gebracht. Een kiesdrempel vermijdt buitensporige fragmentatie en moet een ordelijk parlementaire besluitvorming zeker stellen. Tabel 1 geeft een overzicht van kiesdrempels in internationaal perspectief.

Tabel 1. Kiesdrempels in internationaal vergelijkend perspectief (o.a. J.Troen, 2019)

Deze tabel laat zien dat in heel veel landen een hogere kiesdrempel vanzelfsprekend is. In betreffende landen is –voor zover ons bekend- ook geen debat over het verlagen van de kiesdrempel en wordt de hogere kiesdrempel niet gezien als strijdig met de democratische beginselen.

Hoe past een hogere kiesdrempel in onze Grondwet?

Artikel 50, 51 en 53, van de Nederlandse Grondwet, zeggen dat de Staten-Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigt, middels een representatief stelsel; resp. dat de leden van beide Kamers worden gekozen op grondslag van evenredige vertegenwoordiging, én dat de Tweede Kamer uit 150 leden bestaat. Daar past ook een hogere kiesdrempel bij, zoals de staatscommissie-Cals al in 1967 vaststelde:  voor de invoering van een kiesdrempel is geen grondwetswijziging vereist is,  zolang aan het beginsel van evenredige vertegenwoordiging niet wordt getornd (d.w.z. zonder terugkeer naar een districtenstelsel). Niet lang daarna deden de Kamerleden Kolfschoten, Andriessen en Van Schaik een poging om de kiesdrempel te verhogen naar 3 zetels (2%) om het gevaar van versnippering en vele kleine partijen te beteugelen, maar daar bleek toen onvoldoende draagvlak voor. Ook bij uitbreiding van het aantal zetels van 100 naar 150 poogden enkele Kamerleden in 1952 de drempel naar 1% op te hogen, zonder succes.

Kamerleden worden individueel benoemd want politieke partijen komen in de Grondwet niet voor (Art. 4). Ze worden echter in praktijk gekozen via hun kieslijst, doorgaans ‘op de slippen’ van de lijsttrekker, zonder zelf de kiesdeler of kiesdrempel (een kwart van de kiesdeler) te behalen (of, zoals in landen met een districtenstelsel, de zetel van het kiesdistrict te verwerven).

Een kiesdrempel in combinatie met een partijendemocratie zorgt er voor dat afsplitsingen onaantrekkelijk zijn. In Duitsland mag een afsplitsing pas een echte fractie vormen met alle rechten en plichten als de nieuwe fractie 5% van de zetels in het Duitse parlement heeft (ca. 30 zetels). In Frankrijk geldt in de Nationale Assemblée de eis dat een fractie uit 15 leden bestaat (van de in totaal 577): dat is iets meer dan 2%. In het Verenigd Koninkrijk bestaan weinig formele regels over fracties en fractievorming. Kleine fracties en afgesplitste parlementariërs zijn nauwelijks vertegenwoordigd in commissies en krijgen weinig spreektijd: het Britse systeem is een meerderheidssysteem.[13]

Gaan er stemmen verloren bij verhoging van de kiesdrempel? Dat wordt soms wordt geopperd. Echter de stemmen op partijen die de kiesdrempel niet halen worden, net als die van niet-stemmers of blanco stemmers  naar rato van de stembusuitslag verdeeld over de partijen die de drempel wel hebben gehaald. Dat hoort bij het systeem waarbij de nadelen van de fragmentatie ver de vermeende voordelen van het realiseren van individuele voorkeuren overtreffen.